Seguro que en numerosas ocasiones habéis escuchado aquello de que Aznar liberalizó el suelo en el año 98
y que a partir de ahí se sucedieron una serie de desastres que concluyeron en la famosa burbuja inmobiliaria
que terminó destrozando nuestra economía. La liberalización del suelo de Aznar, de hecho, se ha convertido en una especie de mantra
para oponerse a cualquier intento de liberalización de nuestro mercado inmobiliario.
Si ya se intentó en el 98 y salió tan mal que sentido tiene volver a repetir, volver a incidir en esa línea de reforma política.
Bueno, alrededor de la liberalización del suelo de Aznar hay mucho mito que conviene desmentir y que conviene aclarar
para que los clichés no se conviertan en una camisa de fuerza que nos permita avanzar en la dirección correcta.
Empecemos aclarando a qué nos referimos por liberalizar el suelo.
El desarrollo urbanístico en España está fuertemente planificado por la administración y lo está en al menos dos fases.
La primera es en el régimen de clasificación del suelo, es decir, la administración dice este suelo es urbano,
este suelo no es urbano, pero puede urbanizarse, es decir, el suelo urbanizable o este suelo no es urbano y tampoco puede urbanizarse.
Por tanto, la administración tiene la potestad de decir qué suelo es edificable y qué suelo no lo es.
Esa es una primera fase y la segunda fase es dentro del suelo que es urbanizable en qué condiciones se urbaniza.
Es decir, este suelo se puede destinar a vivienda o ha de destinarse a uso industrial, a uso comercial,
qué equipamiento municipal es necesario que el suelo urbanizable para convertirse en urbano adquiera.
Estas condiciones de urbanización son las que la administración plasma en los planes generales de ordenación urbanística.
Por tanto, tenemos estas dos fases, clasificar qué parte del territorio español puede urbanizarse y la segunda en qué condiciones,
si puede urbanizarse, se urbaniza.
Por tanto, cuando hablamos de la idealización del suelo, podemos referirnos tanto a la flexibilización de las categorías del suelo,
es decir, si el suelo está clasificado como urbano, urbanizable o no urbanizable,
o a la flexibilización del desarrollo urbano de aquella parte del suelo clasificado como urbanizable.
Idealmente, la liberalización debería implicar a ambas fases del proceso urbanístico.
No es que sea fácil liberalizarlas porque el desarrollo de las ciudades es inherentemente un foco de externalidades y de bienes públicos
que necesariamente requiere de cierta coordinación entre todas las partes implicadas.
Pero, desde luego, hay un gran salto potencial desde el actual régimen de planificación urbana,
casi estalinista, a un régimen de planificación urbana donde se sienten simplemente las bases y las condiciones generales de urbanización
sin entrar en excesivo detalle en cómo y qué debe urbanizarse.
Dicho esto, repito, cuando hablamos de liberalizar el suelo nos podemos referir a flexibilizar las clasificaciones del suelo
o a flexibilizar el desarrollo del suelo urbanizable, las condiciones del desarrollo del suelo urbanizable.
Nunca ningún gobierno en España ha pretendido flexibilizar lo segundo.
Incluso cuando se habla de la liberalización del suelo de aznar nos referimos exclusivamente a flexibilizar lo primero,
es decir, a flexibilizar las categorías, la categorización del suelo como urbano, urbanizable o no urbanizable.
De hecho, antes de la ley de 1998 de Aznar, el suelo en España estaba clasificado en urbano, urbanizable y no urbanizable.
¿Cuál era el suelo urbanizable aquel que expresamente la administración pública reconociera como tal?
¿Cuál era el suelo no urbanizable todo aquel que la administración pública no categorizara o como urbano, urbanizado o como urbanizable?
Por tanto, por defecto, residualmente, todo el suelo de España que expresamente no estuviese calificado como urbanizable o urbano era suelo no urbanizable.
Fijémonos que esto concedía una enorme discrecionalidad a las administraciones públicas.
Las administraciones públicas no tenían por qué justificar el motivo de por qué un suelo no era urbanizable.
Puede haber buenos motivos por los que un suelo no deba ser urbanizable.
Imaginemos que la urbanización de un determinado suelo acarre serios peligros para los residentes en esa nueva edificación o en ese nuevo suelo urbanizado.
Hoy imaginemos que un determinado suelo tiene un especial interés ecológico, histórico, arquitectónico y, por tanto, la administración no quiera que se urbanice.
Ahora bien, si los motivos por los que un suelo no debe urbanizarse están tan claros y tantasados, lo que debería hacer la administración es expresamente apuntar las razones que llevan a que un suelo no deba urbanizarse.
Este suelo no debe urbanizarse por esto, por esto y por aquello.
Y en aquel suelo donde no concurran ninguna de estas razones tasadas, el suelo sí debería poder urbanizarse.
De nuevo, cuando decimos debería poder urbanizarse es, según toda propuesta que se ha hecho en España históricamente, de acuerdo con los planes generales de ordenación urbanística.
No estamos hablando de que una persona construya en su terreno urbanizable como ella quiera, sino de que dentro del plan general de ordenación urbanística, respetándolo,
esa persona pueda urbanizar un trozo de tierra que tenga y que no esté expresamente clasificado como no urbanizable por motivos muy tasados.
Pues bien, la situación, como digo, en España antes del 98, era de enorme distraccionalidad para las administraciones públicas.
Si no querían calificar un terreno como urbanizable, se consideraba, por defecto, no urbanizable, sin necesidad de justificar porque estaban privando a ese terreno
y al propietario de ese terreno del derecho a desarrollarlo urbanísticamente.
Aznar, en la ley del 98, concretamente en la ley 6-1998, pretende darle la vuelta a este sistema de clasificación del suelo
y lo que impone en la ley es que todo el suelo no expresamente calificado como no urbanizable se considerará urbanizable.
En concreto, es el artículo 10 de esta ley 6-1998, el que establece que, por defecto, todo el suelo es urbanizable.
Además, en el artículo 9, acota o trata de acotar las circunstancias en las que una administración pública puede declarar un suelo como no urbanizable.
Es decir, intenta forzar que sean las administraciones públicas las que justifiquen su decisión por la cual deniegan a un propietario el derecho a urbanizar el suelo.
Además, no sólo cambia que, por defecto, todo el suelo no clasificado como no urbanizable sea urbanizable y no sólo constriñe o trata de constreñir la discrecionalidad de las administraciones públicas para clasificar un suelo como no urbanizable,
sino que además otorga a los propietarios de suelo urbanizable un muy importante derecho,
que es el de poder instar a las administraciones públicas y concretamente a la administración municipal a que apruebe un planeamiento de desarrollo que le permita urbanizar el suelo en coherencia y en conformidad con el Plan General de Ordenación Urbanística.
Por tanto, hasta aquí sí que parece que la ley tenga un espíritu liberalizador y sí que parece que avancemos, aunque muy timidamente, en la buena dirección.
Todo el suelo no clasificado como no urbanizable se vuelve urbanizable para que la administración pública y específicamente las administraciones autonómicas puedan tasar como no urbanizable un determinado suelo,
tendrán que justificarlo muy específicamente y además los propietarios de suelo urbanizable tienen la potestad de pedirle al ayuntamiento que desarrolle las condiciones en las cuales pueden urbanizar su suelo.
Hasta aquí, como digo, un paso claro en la buena dirección. Ahora bien, ¿qué pasó a partir de aquí? ¿Por qué esta sana intención liberalizadora de la ley 6,98 no surte los resultados esperados?
Bueno, primero porque la propia ley contiene una serie de lagunas que hacen que su espíritu se vea totalmente frustrado. Por ejemplo, la disposición transitoria segunda establece que para que la ley 6,98,
es decir, la ley de liberalización del suelo surta efectos sobre la legislación autonómica, las autonomías tienen que modificar su legislación autonómica. Es decir, no es que la ley 6,98 ley estatal modifique retroactivamente las leyes autonómicas de ordenación urbanística,
sino que son las leyes autonómicas las que han de incorporar en sus leyes los preceptos aprobados en la ley estatal, de tal manera que si las autonomías se hacen las remolonas y no modifican sus leyes autonómicas,
hasta que no lo hagan jurídicamente sigue prevaleciendo la ley autonómica previa a la aprobación de la ley estatal. Por tanto, las autonomías o muchas de ellas lo que hicieron fue simplemente retrasar la aprobación de su ley autonómica para que el régimen jurídico anterior
siguiera en vivo. Y además, la disposición transitoria primera establece que el suelo clasificado como no urbanizable seguirá siendo no urbanizable a partir de los efectos de esta ley. Es decir, que si la legislación autonómica decía
todo el suelo no considerado urbanizable, sigue siendo no urbanizable. La legislación autonómica no se modificaba para adaptarse a los nuevos preceptos marcados desde la administración central,
de tal manera que se considera urbanizable todo el suelo no expresamente clasificado como no urbanizable, pues el suelo por defecto seguía considerándose no urbanizable hasta que se reformaba la ley, y ese suelo no urbanizable según la propia ley de Adnar
no podía urbanizarse porque seguía siendo no urbanizable. Por tanto, la propia ley ya contenía las herramientas, mercetas las cuales las autonomías que son las encargadas según nuestra constitución de la ordenación territorial,
ya contenía las herramientas para que las administraciones autonómicas pudiesen simplemente retrasar sin edíe la transposición de la legislación estatal en la legislación autonómica, porque no había ningún plazo, la ley no imponía ningún plazo, según el cual las autonomías tenían que modificar la ley.
Por tanto, ya digo, podían extender el régimen previo sin edíe, pero es que además incluso aunque las autonomías modificaran su legislación urbanística para incorporar los mandatos de la legislación estatal,
el artículo 9 de la legislación estatal, que es aquel que obliga a que las autonomías tasen expresamente las razones por las que califican un suelo como no urbanizable, este artículo 9 estaba mal redactado.
Mal redactado en el sentido de que, como hemos dicho, su objetivo, su espíritu era constreñir a las autonomías o la capacidad de las autonomías para declarar arbitrariamente un suelo como no urbanizable.
Y fijémonos el cajón desastre, el comodín final que otorga el artículo 9, en concreto el apartado 2, a las autonomías para que puedan seguir clasificando como no urbanizable en función de sus apetencias o de sus caprichos personales.
Dice el artículo 9, tendrán la condición de suelo no urbanizable a efectos de esta ley los terrenos en que concurran alguna de las circunstancias siguientes.
Apartado 2, que el planeamiento general considera necesario preservar por los valores a los que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que consideren inadecuados para un desarrollo urbano.
Es decir, que el planeamiento general de las autonomías puede, por los motivos que sea, considerar inadecuado para el desarrollo urbano un suelo y, en tal caso, clasificarlo como no urbanizable.
No es que haya una serie de motivos tasados, por los cuales un suelo se puede clasificar como no urbanizable, sino que aquellos otros motivos que pueda considerar razonable, pertinente la administración autonómica, permitirán que ésta clasifique como no urbanizable el suelo.
En cuanto al final lo que hicieron las administraciones autonómicas que sí modificaron su legislación urbanística para adaptarla al mandato de la legislación estatal, fue inventarse nuevos motivos para considerar no urbanizable el suelo que no querían que fuera urbanizable.
Pero si todo esto fuera poco, el Tribunal Constitucional terminó de enterrar la ley 6-98. Las comunidades autónomas recurrieron al Constitucional la ley porque consideraron que invadía su ámbito constitucional de competencias, y es verdad que la Constitución atribuía a las autonomías las competencias de desarrollo territorial, de ordenación territorial,
y el Constitucional se terminó de cargar la ley. Primero, el Constitucional declara inconstitucional el artículo 16-1. ¿Cuál es el artículo 16-1? El que posibilitaba a los propietarios de suelo urbanizable a instar a la Administración municipal a que aprobar un planeamiento de desarrollo que les permitiera urbanizar su suelo.
Pues bien, el Constitucional dice que la Administración central no puede obligar a las autonomías a que regulen de una determinada manera las condiciones o los trámites para urbanizar el suelo urbanizable.
De tal manera que son ellas las que han de decidir ante qué instancia municipal o autonómica los propietarios de suelo urbanizable han de acudir y cuáles son las condiciones en las que los propietarios de suelo urbanizable pueden intentar promover el desarrollo de su suelo.
Por tanto, al final se vacía de contenido el derecho de los propietarios de suelo urbanizable a organizar su suelo y las autonomías siguen siendo las que controlan si quieren que un suelo clasificado subsidiariamente como urbanizable se pueda urbanizar o no.
Segundo, el Constitucional blinda la competencia autonómica para tener un amplio margen de discrecionalidad a la hora de clasificar un suelo como no urbanizable.
Recordemos que la ley clasifica el Partículo 10 por defecto todo el suelo como urbanizable y dice que las autonomías que quieran clasificar ese suelo como no urbanizable deberán justificar su decisión.
Pero la ley, como ya hemos dicho, mete a la pata en el sentido en que en la parte final del artículo 9-2 establece que las autonomías podrán alegar prácticamente cualquier motivo para justificar el suelo como no urbanizable.
El legislador se dio cuenta de que había metido a la pata y posteriormente intentó modificar el artículo 9-2 para recortar el margen de discrecionalidad de las autonomías.
Pues bien, el Constitucional dice el artículo 10 el que establece que todo el suelo es por defecto urbanizable es constitucional siempre y cuando no se toca el artículo 9.
Es decir, siempre y cuando las autonomías sigan teniendo un amplísimo margen de discrecionalidad para decidir por qué un suelo no ha de ser urbanizable.
Por tanto ya digo, el Constitucional blinda la discrecionalidad absoluta de las autonomías para decidir si un suelo es urbanizable o no es urbanizable.
De hecho, basta con que leamos el texto correspondiente de la sentencia del Constitucional 164-2001 para que comprobemos que esto es así, dice el Constitucional.
Ahí donde la comunidad autónoma disfrute de un amplio poder decisorio para la clasificación del suelo como urbano o no urbanizable, la clasificación legal residual como urbanizable
ni vacía ni impide el ejercicio de las competencias urbanísticas autonómicas.
Es decir, que el artículo 10 que clasifica como urbanizable todo el suelo por defecto es Constitucional siempre y cuando la autonomía
disfrute de un amplio poder decisorio para la clasificación del suelo como no urbanizable y continúa el Constitucional.
En suma, el artículo 10 no impone a las comunidades autónomas ni cómo ni cuándo el suelo urbanizable debe pasar a ser ciudad.
Por tanto, el artículo 10 que supuestamente liberalizaba el suelo es Constitucional.
Según el Tribunal Constitucional, siempre y cuando no se imponga a las autonomías ninguna obligación muy específica de promover la urbanización del suelo clasificado como urbanizable.
Por tanto, ¿de qué sirve clasificar el suelo como urbanizable?
De nada, porque es la autonomía a la que sigue teniendo el poder absoluto para determinar las condiciones de urbanización y incluso para dotar de contenido a el significado de suelo urbanizable.
No solo eso, sino que además la autonomía sigue teniendo plena discrecionalidad para clasificar como no urbanizable el suelo que ella no quiera que se urbanice mientras ella no quiera que se urbanice.
No por buenas razones, sino simplemente por capricho de nuestros políticos.
Subsiguientemente hay que decir que la ley 2007, la ley del suelo del año 2007 del Partido Socialista ya volvió a imponer que por defecto todo el suelo es no urbanizable.
Pero sea como fuere, lo que está claro es que la ley de Adnar del año 98 si intenta liberalizar las clasificaciones del suelo, considerando por defecto todo el suelo urbanizable,
pero en la práctica esto no significa absolutamente nada, especialmente después de la sentencia de 2001 del Tribunal Constitucional las autonomías, como decía, siguen controlando
qué significa que el suelo sea urbanizable, qué derechos tiene el propietario de suelo urbanizable para promover su urbanización y sobre todo siguen teniendo la potestad
de que aquel territorio que no quiera que se urbanice sin que exista buenas razones para ello puedan clasificarlo como no urbanizable alegando cualquier motivo que no va a ser constitucionalmente controlado.
Por tanto es falso que se liberalizará la clasificación del suelo, no digamos ya las condiciones de urbanización del suelo que jamás ningún gobierno pretendió liberalizarlo,
y por tanto si es falso que se liberalizará, especialmente a partir del año 2001 cuando el Constitucional termina por enterrar la ley, obviamente también es falso,
que esta ley que muera a todos los efectos en el año 2001 influyera en la generación de una burbuja inmobiliaria que empieza en el año 2003, 2004 y que se extiende hasta el año 2007,
simplemente no tuvo relación. Es verdad que se organizó mucho durante el año 2003 o 2004 hasta el año 2007 y es verdad que ese auge de construcción estuvo asociado a la burbuja inmobiliaria,
pero si se construyó mucho no fue por la ley del año 98 que como digo fue totalmente cercenada en el año 2001 y que como también hemos dicho tampoco tenía tanta aspiración liberalizadora,
y si se construyó mucho fue porque se fueron modificando los planeamientos urbanísticos para permitir que el suelo no urbanizable se convirtiera en urbanizable y por tanto después del desarrollo en suelo urbano,
es decir tanto la administración autonómica como la municipal siguieron controlando el proceso de urbanización del suelo, fueron ellas las que tenían la potestad absoluta de decir aquí se construye, aquí no se construye,
y de ahí toda la megacorrupción urbanística que vimos especialmente durante la época de la burbuja, cuando es un político el que tiene la potestad absolutamente arbitraria,
de decidir si se puede construir o no se puede construir en un suelo, ese político con un cambio legislativo puede hacer que un terreno que no valga nada empiece a valer millones,
y en esa reclasificación del suelo que insisto es potestad de autonomías y ayuntamientos porque la ley liberalizadora del año 98 se entierra y por tanto se les devuelve a autonomías y ayuntamientos la plena potestad
para decidir si el suelo es no urbanizable o urbanizable, en esa potestad administrativa es donde reside el germen de la corrupción, así que no, no se liberalizó el suelo en el año 98, el suelo siguió estando tremendamente controlado por los políticos,
los políticos traficaron con el suelo porque la legislación les autoriza, les dota de la competencia para traficar con el suelo para convertir suelo no urbanizable, clasificado arbitrariamente como no urbanizable en suelo urbanizable,
por tanto revalorizar enormemente los terrenos de determinadas personas bien conectadas políticamente, que luego previsiblemente recompensan a los políticos que han obrado esa reclasificación,
y la burbuja inmobiliaria no puede atribuirse a una ley que deja de surtir efecto a partir del año 2001 y que incluso antes del año 2001 tampoco obligaba en exceso a las autonomías a facilitar la urbanización del suelo,
en definitiva no es una buena excusa oponerse a la liberalización del suelo en función de una falsa liberalización del suelo, de una abortada liberalización del suelo en el año 98, España tiene un problema de vivienda,
el problema de vivienda deriva de que falta oferta de vivienda allí donde se la demanda y la principal barrera para incrementar la oferta de vivienda y que por tanto bajen los precios sigue siendo una legislación,
una regulación urbanística tremendamente intervencionista que confiere un poder prácticamente absoluto a los políticos para decidir dónde se construye y cómo se construye.